한국 지방자치제도의 현주소와 문제점은 무엇인가 ?

< 지방자치와 연방제도의 의미 >

지방자치는 지방분권을 위하는 행정형태로 전국이 아닌 일정한 지역을 기반으로 하는 단체나 주민이 선출한 기관을 통해서 스스로 그 지방을 통치하는 정치체제이다. 풀뿌리 민주주의라는 이름으로 불리기도 한다. 지방자치가 고도로 발전한 국가는 연방이라 불린다. 연방제도의 중앙정부는 연방정부라 불리며 외교권만 독점할 수 있다. 그 밖에 행정, 입법, 사법은 각 지방정부 내부에서 자체적으로 운영된다. 예를 들어 미국은 주방위군이라고 하는 지방정부 산하 군대를 자체적으로 보유하고 있다

 

< 지방자치의 종류와 한국의 실정 >

지방자치는 단체자치와 주민자치로 나뉜다. 풀뿌리 민주주의는 주민자치를 의미한다 이는 지방분권이 강한 미국과 영국에서 주민자치가 발달하였고 프랑스와 한국처럼 중앙권력이 강한 나라는 단체자치의 성격이 강하다. 지방선거는 단체장과 의원을 선출한다. 단체장은 지방판 대통령이라고 할 수 있다. 일부에서는 좁은 땅에는 지방 자치는 말이 안되고 지방 자치가 토호 주머니만 채운다는 이유를 들어 지방자치를 없애자고 주장하기도 한다. 한편 지방자치는 중앙권력의 비대화와 부패를 통제하는 기능을 수행한다. 지방정부는 국가 행정을 지역단위로 지원해 주며 적절한 기능을 분담하여 정책 위험을 분산하여 시행착오를 적게 만든다

 

< 지방자치제 부작용 >

지방자치는 지방을 여론지대의 사각지대에 놓이게 하여 부정부패와 비효율, 전시행정만 유발하는 역효과가 나올 수도 있다. 전시행정에 몰두한 단체장은 공무원과 한 통속이 되어 부정부패로 지방재정을 고갈시키기도 한다 이것을 감시해야 할 지방의회는 자기들이 지역 토호인 것을 이용해서 오히려 한편이 되어 자기가 주도적으로 되어버리는 등 부정부패를 막기가 어렵게 되기도 한다. 이탈리아의 경우 마피아 집단과 지방정부가 결탁하는 일이 종종 있다.

 

< 한국의 지방자치제 역사 >

1948년 대한민국 헌법에서 지방자치를 명시하고 이듬해인 1949년 최초이 지방자치법이 제정되면서 지방자치의 역사가 시작되었다. 이 당시의 지방자치단체는 광역자치단체로서 특별시와 도, 기초자치단체로서 시읍면을 두었다. 현재와 달리 구군은 기초자치단체가 아니었다는 것과 지방자치단체장 선거는 실시하지 않았고 지방의회 선거만 실시하였다는 것 등의 차이점이 있다. 그러나 한국전쟁이 발발하여 최초의 지방선거는 1952년에 실시되었다. 이후 1960년 4.19혁명이 일어나고 개헌을 통해 제 2공화국이 수립되면서 지방선거 대상이 지방자치단체장까지 확대되었다. 그러나 1961년 5.16군사정변이 일어나 지방자치는 남북통일 후로 유보결정함으로 지방자치제도의 흑역사가 시작되었다. 이때부터 중앙정부 즉 내무부(행정안전부)가 임명제로 각급 행정구역의 장을 정했다 1987년 6월 항쟁으로 개헌이 이루어지면서 지방자치 임시조치법이 폐지되면서 개정헌법에 따라 지자체법이 부활하고 1991년에 지방선거가 실시되고 본격적 시작은 1995년 7월부터 시작되었다. 제 3공화국에서 제 5공화국까지 지방의회의 구성을 법률로 유복시켜 선택적 사항으로 만들고 유신 헌법인 제 4공화국은 통일후로 아주 요원한 것으로 만들어 중앙정부의 독재를 만드는 흑역사가 있었다

 

< 열악한 재정자립도의 문제점 >

지방분권의 핵심은 재정분권인데 일단 제도적 측면에선 세제상으로 지방자치단체들의 재정자립도가 열악하다. 중앙정부에 대한 높은 재정의존도는 지자체가 예산심의를 하는 국회에 크게 의존하게 하여 국회의원 선거때마다 반복되는 퍼주기 예산 공약을 통한 득표라는 결과를 만들어내었다. 이로 인해 실질적으로 지방살림은 지방에서 맡아서 해야 함에도 불구하고 지역구 국회의원들에게 예산을 기대는 우스운 꼴을 보이고 있다. 따라서 국회의원이 지방의회에 기웃대고 악순환의 고리가 지방자치를 애초에 불가능하게 만들고 있다. 따라서 국회의원은 비리를 저지르고 타락하게 한다. 돈과 권력있는 자가 로비가 줄을 이으며 정치판의 타락에도 기여한다. 특히 예산의 대부분이 중앙에서 내려오는데다가 쓰고 남은 예산은 거둬가버리니 보도블록을 갈아치우는 일이 벌어지고 있다

 

< 지방자치가 안되는 결정적 이유는 지방세의 작은 비중 >

한국의 세법 자체가 각 지방이 중앙정부에 의존할 수 밖에 없는 형태로 짜여있는 것이 가장 큰 문제이다. 각 지방에서 벌어들인 세금에서 대부분 세목을 국세로 지정해놓아 중앙정부로 흘러가고 반면 지방이 번 돈이 지방자치단체의 손에 들어가는 지방세 항목이 많지가 않아서 각 지방이 알아서 뭔가 하기엔 돈이 제대로 할 수가 없으니 중앙정부에 의존할 수밖에 없는 형태로 법이 짜여 있는 것이다. 서울특별시, 인천광역시, 울산광역시 등 일부를 제외하면 많은 지자체들이 재정자립도가 50%조차 넘지 못하고 중앙정부의 교부세와 보조금에 의존해야 하는게 지방자치제의 현실이다 따라서 자자체는 중앙정부의 구속될 수 밖에 없다 따라서 교부세와 보조금을 지급하지 않으면 지자체에서 사업을 할 수 없게 된다 따라서 일부 단체장은 자치는 없고 지방선거만 있다고 비판하기도 했다. 한국의 조세는 국세와 지방세의 비율이 8대 2에 불과하다. 그 2의 지방세도 광역(특별, 광역시/도)와 기초(시/군/구)가 나눠어지니 국세와 지방세 배분문제를 공정하게 할 필요가 있다

 

< 대형사업의 갈등과 법적 한계로 지방자치가 중앙에 흔들리고 >

지방자치단체에서 할 수 있는 가장 핵심적인 대형사업 즉 10년 이상의 장기적인 계획을 세우고 대형 예산이 지속적으로 투입되는 사업이 바로 교통과 교육사업인데 이 두사업은 예산규모가 큰 만큼 당연히 중앙정부한테 예비타당성조사와 예산지원이라는 이름으로 사실상의 허가권이 넘어가있는 상태이다. 지방자치단체에서는 아무리 계획을 짜도 중앙정부에서 예비타당성조사로 지방정부의 결정을 간단히 뒤집을 수 있다. 한편 헌법에 국회에서 제정한 법률로 지방정부의 권한을 변경할 수 있다 따라서 행안부 장관은 지방정부에서 통과된 조례 의결에 대한 거부권을 행사할 수 있다. 보통 1년 30번 이상이 거부권이 행사된다고 한다. 그래서 중앙정부와 지방정부의 갈등을 많이 빚어진다

 

< 지방 불균형한 상태도 문제로 >

지방 간 불균형이 극심한 상황에서 실시하는 것도 문제다. 현재 한국은 인구와 경제력에서 경부축선과 비경부축선 지역의 격차가 매우 심각하다. 특히 영남권 인구 1300만여명에 광역자치단체만 5개(경상남북도 및 부산,대구,울산광역시)가 있고 수도권(서울특별시,인천광역시, 경기도)은 인구 2500만여명의 세계 4위 광역경제권이다 이 같은 상황에서 지방자치제를 실시하자는 건 나머지 지역은 죽으라는 거나 마찬가지라는 비판이 제기될 수 있다 실제로 도시학과 행정학 등의 학계에서는 지역균형발전과 지방자치의 양립이 아주 어렵다고 보고 있다. 균형발전은 의도적으로 소외지역에 더 많은 투자를 해 줘야 성공할 수 있는데 각 지역에 주어진 자원의 차이를 인정해버리는 지방자치는 소외지역의 발전가능성을 더욱 떨어뜨리기 때문이다.

 

< 역사적 생소함 및 교육과정의 문제점도 >

정치권에서는 지방자치에 대한 폭넓은 공감대가 존재하지만 국민정서는 부족한 면이 있다. 대한민국은 영국이나 프랑스처럼 지방 분권의 역사가 오래된 것도 아니며 독일이나 이탈리아처럼 정치적 통일국가로서 늦게 출현한 것도 아니다. 또한 미국이나 스위스처럼 연방국가도 아니다. 심지어 일본의 다이묘와 같이 지방을 강력한 호족들도 없었다. 중국식 중앙집권을 수혈했지만 중국처럼 영토가 크지 않았던 조선왕조를 500년 겪은 한국인들은 서샹식 지방자치에 생소함을 느끼기 쉽다. 또한 교육과정상 중고등학교에서 중앙집권한 왕은 명군으로 인식하여 교육되어 지방자치에 대한 인식이 부족할 수 밖에 없다